지난 16대 국회는 국회 사무처에서 예산정책국을 분리, 예산정책처를 신설하고 의원이 발의한 법률안 중 예산발생요인이 있는 법률안에 대해서는 예산명세서를 첨부(국회법 제79조)하는 것을 적극 유도하였습니다. 하지만 예산명세서가 첨부된 법률안은 전체 발의된 법률안 중 2%에 불과합니다. 법률안비용추계제도는 법률안의 제·개정에 의해 발생하는 국가재정의 변동사항을 사전에 예측하고, 크게는 거시적인 국가 경제를 계획하는 역할까지도 담을 수 있습니다. 이번 토론회를 통해 법률안비용추계제도가 무엇이며, 13대 국회 이후 본 제도 시행의 한계, 제도에 있어 보완되어야 할 점, 앞으로의 본 제도와 관련된 국회의 역할 등에 대해 논의하고자 합니다.

국회개혁관련 연속토론회 2회 : “법률안비용추계와 입법활동의 책임성 구현”

9월 6일에 있었던 토론회의 요약문입니다.

기조발제 : 손봉숙 의원 (새천년민주당)

1. 법률안 비용추계의 필요성

국회는 입법권자로서 입법활동을 통해 정부기관을 견제하고 국가정책의 형성에 참여한다. 국가정책의 대부분은 최종적으로 입법으로 표현되고 있으며, 이렇게 입법화된 국가정책은 그 법적 근거의 확보와 함께 이를 달성하기 위한 국가의 정책수단인 예산을 필요로 한다. 따라서 국가재정을 고려하지 않은 입법은 자원배분의 왜곡을 가져올 수 있으며 이를 방지하기 위해서는 입법단계에서부터 정확한 소요예산 추정, 즉 법률안 비용추계가 이루어져야 한다.
이러한 법률안비용추계는 법률안 입안시 당해 법률안 시행에 필요한 재정소요가 추계되므로 향후 국가가 부담해야 할 예산규모를 알 수 있게 해주며, 국가사업을 우선순위에 따라 효율적으로 편성할 수 있게 해주는 기능을 한다.
현재 국회법상(제 79조 제2항, 제58조 제6항)에 의해 법률안비용추계를 의무화하는 법적인 근거가 마련되어 있음에도 불구하고 그동안 비용추계에 대한 인식부족과 전담기구의 부재 등으로 법률안 비용추계는 제 역할을 수행하지 못하였다.

2. 현행 법률안비용추계제도 운용상 문제점

첫 번째 문제점은 법률상의 의무화에도 불구하고 비용추계 실적이 저조하다는 것이다.(13대부터 16대 국회까지 총 의원발의 법률안 3,492건 중 3.1%, 추정 예산부수 법률안 851건 중 14.2%인 121건에 불과) 이처럼 법률안비용추계 실적이 저조한 근본적인 원인은 비용추계의 당위성에 대한 법률입안자의 인식 결여, 비용추계를 담당할 전문기관의 부재라는 제도적 기반미흡 등을 들 수 있다.
두 번째로 지적되는 문제는 비용추계 내용에 있어서 객관성 및 정확성 부족이다. 추계의 산출근거의 제시가 미흡하고 기법의 활용이 부진할 뿐 아니라 잘못 활용되기도 한다.
세 번째로 비용추계서의 낮은 활용도를 들 수 있다. 우리나라의 비용추계제도는 하나의 법안이 초래하는 정부의 재정적 부담에 한정하여 추산한다는 점, 그리고 거시적으로 정부전체의 예산과 연계되지 못하고 있다는 점에서 추계정보의 의사결정시 참고자료로서 활용도가 떨어질 수밖에 없는 실정이다.

3. 개선방향

제도의 정착을 위해 가장 중요한 전제는 “예산부수법률안에 대해 충실한 예산명세서를 첨부해야 한다”는 의원들의 인식전환이다.

1) 법개정관련(국회법 개정 및 법률안비용추계 관련 규칙 제정)
① 법률안 발의 시 예산정책처 비용추계서 첨부를 의무화하는 것(안 국회법 제58조 개정 및 법률안비용추계 관련 규칙 신설시 포함)
② 법률안비용추계 의뢰주최의 확대 - 의뢰자를 발의의원으로 한정하는 것이 아니라 해당 위원회까지 포함시켜야 할 것(안 국회법 제58조 개정)
③ 법률안비용추계 대상의 확대 - 비용추계의 대상에 예산뿐 아니라 기금상 변동을 초래하는 법률안을 포함시켜야 할 것(안 국회법 제79조 개정)
④ 법률안 심사 시 비용추계서 활용 제도화 - 법률안의 내용이 재정조치를 수반하는 경우 예결위와의 사전 협의가 필요하도록 하며, 법률안 심사 시 예산명세서가 첨부되지 않거나 심사자료로서 활용되지 않을 경우 이의제기할 수 잇는 절차를 마련하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것(안 국회법 제84조의 3항 신설 및 법률안비용추계 관련 규칙 제정시 포함)
⑤ 정부 제출법안의 재정소요추계서 첨부 의무화 (안 국회법 제5조의 4항 신설)

2) 법률안비용추계 지원 관련
① 비용추계전담팀의 내실화 - 현재의 구성인원(관련 팀인원 총 7인, 그 중 비용추계전담인원 4-5인)의 확대 및 전문적인 교육을 통한 비용추계팀의 전문성 확보 방안 필요.
② 정보인프라 구축 - 추계에 필요한 자료의 부족 내지는 부정확성을 개선하고자 재정정보시스템을 더 정교하게 개발하여 이를 토대로 비용추계에 필요한 정확한정보를 산출·제공할 수 있어야 함.

발제 : 김태일(고려대 행정학과 교수/시민행동 예산감시위원)

(우리나라의 법률안비용추계제도와 미국의 CBO에 대한 설명은 토론회 자료집을 참조하시기 바랍니다.)

법안비용추계제도가 실질적으로 작동했을때의 기대효과는 개별 법안의 비용(재정부담)이 추계되면, 이를 해당 법안의 기대되는 편익과 비교함으로써 법률안의 타당성을 비용-편익의 관점에서 평가할 수 있을 것이다.
이와 더불어 본 제도의 효과성을 더욱 높이기 위해서는 다음과 같은 사항이 고려되어야 한다.

첫째, 미국의 사례를 보면 CBO가 비용추계를 하는 주목적은 정부의 재정통제에 있다고 하겠다. 즉, 연방정부의 재정에 영향을 미치는 모든 법안에 대해 추계하고 향후의 재정규모의 변화를 파악하고 이를 통하여 연방정부의 재정적자 규모를 통제하려는 것이 기본 목적이다.
그러나 우리나라의 예산과 입법제도는 입법과 예산과정의 연계성이 미흡하고 국회 자체의 거시적 예산결정기능이 없기 때문에 법안비용추계 결과가 미국처럼 거시적 재정통제를 위하여 직접 활용되기 어려운 측면이 있다. 이를 위해서는 현재의 예산결산특별위원회의 상임위화를 통해 안정적인 조건 하에서 예산부수법안에 대한 사전심사권을 부여하고, 이 과정에서 비용추계자료를 적극 활용하도록 함으로써 부분적인 재정통제의 효과를 거둘 수 있어야 한다.

둘째, 이 제도가 정착되면 장기적으로는 입법영향평가제도의 도입도 고려할 수 있다.
법안비용추계제도가 회계적인 비용만을 고려하는 데 비하여, 입법영향평가제도는 “법률의 시행으로 말미암아 초래될 경제적 및 비경제적 영향을 효과성, 효율성, 형평성 등의 측면에서 종합적으로 분석”한다. 우리나라의 법안비용추계제도가 개별 법안의 타당성을 분석 평가하는데 주력한다면 회계적 비용의 측면뿐만 아니라 기회비용의 측면의 비용분석까지 포함해야 하고, 비용뿐만 아니라 편익 혹은 효과에 대한 분석도 함께 이루어지는 것이 더욱 바람직하다.

법안비용추계제도가 활성화되고, 이 제도의 효과성을 높이기 위해서는 우선 법안비용추계 담당자의 전문성, 공정성(당파적 독립성)이 확보되어야 한다.
그 밖에 필요한 전제는 첫째, 기본 인프라의 구축이다. 타당한 추계를 위해 필요한 기초 자료의 확보가 중요하다.

더불어 법안이 구체적이고 명확하게 기술되어 있어야 한다. 우리나라의 법률은 매우 추상적으로 규정되고 하위법령에의 위임정도가 높기 때문에 개별 법률안의 비용추계를 위해서는 여러 가지 가정에 의존할 수밖에 없으며 이에 따라 결과 추계의 정확성을 담보하기가 어렵다. 따라서 법률안 입안시에, 특히 재정부담이 수반되는 경우는, 가급적 법안내용을 구체적으로 규정함으로써 추상적 해석의 가능성을 줄이는 것이 바람직하다.

둘째, 추계과정의 공개이다. 이러한 과정의 투명한 공개는 타당성과 신뢰성 확보를 위해 중요하다. 비용추계과정은 전문적이며, 분석자의 주관이 개입될 여지가 많기 때문에 그만큼 추계과정의 상세한 공개를 통하여 외부의 검증을 받는 것은 타당성과 신뢰성 확보에 중요하다.

토론 : 채수근 (국회 예산정책처 법안비용추계팀장)

비용추계제도의 질제고 내지 활성화를 위한 과제

① 법안비용추계관련 법·제도의 정비 - 추계서의 질 제고와 비용추계업무의 효과적 수행을 위하여 국회법 등 관련법을 개정하고 국회비용추계규칙(가칭)을 제정하여 추계서에 기본적으로 포함되어야 할 사항 등에 대하여 구체적으로 규정할 필요가 있다.
이 때 고려할 것은 의원발의법률안에 대한 비용추계규칙과 행정부의 재정소요추계서에 관한 시행령 등의 내용을 같게 하여 추계의 형식과 내용을 같게 하여 기본적으로 재정과 관련된 법률안에 대해서는 추계방법과 내용을 통일 할 필요가 있다.

② 비용추계 제출 범위의 확대 - 위원회에 의한 법률안 발의와 정부제출법안에 대한 부분까지의 확대가 필요하다. 다행히 위 두 가지 사항 모두 현재 정부가 준비중인 국가재정법안에 포함이 되어 있다. 향후 국회 예산정책처는 주요 사안에 대한 정부제출법률안의 추계서의 객관성 여부에 대한 검토를 병행할 계획이다.

③ 추계서의 객관성 도모 - 향후 비용추계서의 객관성을 도모할 수 있도록 추계서에 추계를 위한 가정, 기본자료, 산출방법 등에 대한 내용이 포함되도록 할 필요가 있다. 더불어 의원에게 추계서를 제출할 때 추계자가 서명을 포함하고 있는데, 법률안에 첨부되는 예산명세서에도 이와 같이 추계자의 실명을 밝힘으로서 책임성을 갖도록 하는 것이 필요하다.

④ 비용추계 의뢰 시기 - 현재 국회법 제79조는 예산부수법안에 대하여는 동 법안을 제출할 때 예산명세서를 첨부하도록 규정한다. 이는 법안 발의 의원이 동 법안 시행에 따른 소요 예산등에 대하여 미리 검토해 봄으로써 법안의 타당성에 대하여 한번 더 생각해 볼 시간을 준다는 점에서는 큰 의미가 있다.
그런데 예산정책처의 경우 한 법률안에 대한 비용추계서를 작성하는 데에 보통 한달 정도의 시간이 소요되고 있다. 이 시간적 제약 대문에 시급을 요하는 법률안을 제출하고자 하는 국회의원의 경우 급하게 만든 예산명세서를 첨부하여 제출하는 경우가 종종 있다.
따라서 비용추계서를 반드시 법안제출시 첨부하도록 하되, 단서를 두어 부득이한 경우에는 상임위원회 상정전까지 추계서를 제출할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다. 다만 상임위원회에서는 비용추계서가 없는 법안에 대하여는 심사를 금할 필요가 있다.

토론 : 이 영 (한양대학교 경제학과 교수)

① 누가 법안비용추계를 할 것인가? - 법률상 전담하는 구조를 명시하는 것에 대해서는 논란의 여지가 있으나 실제적으로 향후 의원입법 법안에 대해서 법안비용추계를 예산정책처에서 행하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 정부에서 입법된 법안에 대해서는 기획예산처에서 (지금보다는 정확도와 실제성이 높은) 비용추계가 행해지는 것이 바람직할 것이다. 물론 추계 이후 예산정책처에서 검토하는 수순이 더불어 필요하다.

② 기초연구의 필요성 - 법안비용추계 방식, 대상, 결과의 활용방법에 대한 기초연구가 심층적으로 진행되어 비용추계에 대한 매뉴얼이 작성되는 것이 필요하다.(예산정책처의 입장 - 올해 안으로 비용추계에 대한 기초 매뉴얼의 작성을 고려중에 있다.)

③ 법안비용추계의 신뢰성 증대와 활용성 강화 필요성 - 전문성(인력보강), 중립성(정치적 중립성), 투명성(정보공개)와 함께 ‘비용추정실명제’를 도입하는 것도 고려할 필요가 있다.

④ 추계대상 예외범위의 축소가 필요 - 현재 ‘법안의 성격상 기술적으로 추계가 어려운 경우’, ‘비용추계에 필요한 충분한 시간적 여유가 없거나 추계가 지나치게 많은 비용이 소요되는 경우’ 등 예외범위가 지나치게 넓게 정의되어 있어 이러한 조항들을 삭제하는 것이 바람직할 것이다.

⑤ 새로운 재정제도와의 협력적 발전 - 행자부의 예산제도 개혁과 더불어 입법부의 활동이 연계될 수 있도록 새롭게 정비되고 있는 재정제도와의 연계가 필요하다.
또한 재정정보시스템이 보다 세부적으로 세목으로까지 구체화되어 추계시 기초자료를 더욱 풍부하게 확보할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

토론 : 김석준 의원 (한나라당 국회의원)

국회는 법률안과 예산안을 심사하는 기능을 담당하고 있는데 이 두 역할을 담보할 수 있는 것이 바로 법안비용추계제도라고 할 수 있다. 그러나 지금까지는 의무적인 집행에 있어서 문제가 있었던 것 같다.
그런데 유의해야 할 사항은 법률안이란 기본적으로 가치/제도를 중요시하고 있고, 예산은 경제논리에 입각해 있다. 이 두가지를 적절하게 조절하는 것이 필요하다.
또한 예산정책처라는 기구가 여/야의 정파성에서 완전 독립하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 법률제·개정에 있어서 다수당의 횡포가 견제되어야만 본 제도의 확실한 정착이 가능할 것이다.
국회의 제도에 있어서는 예산결산특별위원회의 상임위화가 전제되어야 본 제도의 실효성을 찾을 수 있을 것이다.

토론 : 노회찬 의원 (민주노동당 국회의원)

각 법안의 내용에 있어서 비용추계는 반드시 의무화가 필요하다.
비용추계 대상 범위에 있어서는 청원입법에까지도 확대할 필요가 있다. 그러나 지금의 인력으로서는 의원들의 법률안에 대한 추계마저도 힘든 상황이기 때문에 예산정책처의 확대·강화가 전제되어야 한다.
정부 법안의 경우 정부가 가지고 있는 사업계획과 맞물려 있는 경우가 많다. 정부의 사업채택의 경우 비용의 추산을 정부에만 맡기는 것이 아니라 국회에서 어느 정도 검토할 수 있는 장치가 필요하다. 따라서 비용추계의 범위을 확대함으로서 국회의 정부견제와 예산 심의기능을 확보하여야 한다.
이를 위해서는 예결위의 상임위화가 필수적이고, 예산뿐만 아니라 기타 법안으로 인한 포괄적 영향까지도 평가할 수 있도록 입법영향평가제도로 확대하는 것이 요구된다.

토론 : 이상민 의원 (열린우리당 국회의원)

비용추계제도를 입법과정에서만 고려할 것이 아니라 그 전단계에서도 활용할 수 있는 방안이 고려되어야 한다.
법안 발의 전과 법안이 발의되고 통과되는 경우, 그 법안으로 발생하는 재정에 대한 부담과 사업의 진행이 과연 발의 과정에서 제출된 비용추계와 어떤 차이를 가지는지를 발의 사전·사후의 검사가 전과정으로 이루어지도록 해야 한다.
비용추계가 이루어지는 경우 추계의 근거가 정확하고 간결하게 마련되어야 한다. 물론 그 근거는 비용추계서에 명확히 기술될 필요가 있다. 만일 그 근거나 기초자료가 부족하다면 그 부족근거를 명시하고, 그로 인해 발생하게 될 재정적인 유의사항도 함께 고려해서 비용추계서에 첨부함으로서 예측하지 못하는 사항까지도 법안의 심의과정시 고려할 수 있도록 해야 한다.
예산명세서의 경우 예산부수법안에 의무적으로 첨부되어야 함에도 불구하고 그렇지 않은 경우, 심의단계마저 거치지 못하도록 강제하는 것이 필요하다.